Unión Europea: Tratados, Instituciones y Fuentes del Derecho Comunitario

1. El proceso de integración europea y el Tratado de Lisboa

El Derecho de la Unión Europea constituye un ordenamiento jurídico autónomo e integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros. Su arquitectura actual descansa sobre el Tratado de Lisboa (firmado el 13 de diciembre de 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009), que dotó a la Unión de personalidad jurídica única (art. 47 TUE) y sustituyó la antigua estructura de tres pilares por un marco institucional unificado regido por dos tratados fundamentales:

1. Tratado de la Unión Europea (TUE): Contiene los principios democráticos y constitucionales básicos, los valores comunes (art. 2 TUE: dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto a los derechos humanos), las disposiciones institucionales y la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).
2. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE): Desarrolla el régimen orgánico, las competencias específicas, las libertades del mercado interior (libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales) y las políticas sectoriales de la Unión.

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (proclamada solemnemente en Niza en 2000 y adaptada en 2007) posee, con arreglo al artículo 6.1 del TUE, el mismo valor jurídico que los Tratados.

---

2. Principios informadores del sistema competencial de la Unión

El ejercicio de las competencias comunitarias está sometido a tres principios esenciales consagrados en el artículo 5 del TUE:

• Principio de atribución (art. 5.2 TUE): La Unión actúa exclusivamente dentro de los límites de las competencias que le han atribuido los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos fijados en éstos. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros.
• Principio de subsidiariedad (art. 5.3 TUE): En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros (ni a nivel central ni a nivel regional y local), sino que puedan alcanzarse mejor a escala de la Unión. Los parlamentos nacionales velan por su cumplimiento mediante el mecanismo de alerta temprana.
• Principio de proporcionalidad (art. 5.4 TUE): El contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

---

3. El cuadro institucional de la Unión Europea (art. 13 TUE)

El artículo 13 del TUE establece las siete instituciones que conforman el armazón orgánico de la Unión:

El Parlamento Europeo (art. 14 TUE)

• Representación: Representa directamente a los ciudadanos de la Unión. Sus diputados son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto cada 5 años.
• Composición: No excederá de 750 diputados más el Presidente (751 en total). La representación es decrecientemente proporcional, con un mínimo de 6 diputados y un máximo de 96 por Estado miembro.
• Funciones: Ejerce conjuntamente con el Consejo la función legislativa (procedimiento legislativo ordinario) y la función presupuestaria. Ejerce funciones de control político y consultivas, elige al Presidente de la Comisión a propuesta del Consejo Europeo y puede aprobar una moción de censura contra la Comisión (por mayoría de 2/3 de los votos emitidos que represente la mayoría de los diputados que lo componen, art. 234 TFUE).
• Sede: Estrasburgo (plenos mensuales), Bruselas (comisiones y plenos adicionales) y Luxemburgo (Secretaría General).

El Consejo Europeo (art. 15 TUE)

• Composición: Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad participa en sus trabajos.
• Naturaleza: Define las orientaciones y prioridades políticas generales de la Unión. No ejerce función legislativa.
• Presidencia: Elegido por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez.
• Toma de decisiones: Por consenso, salvo que los Tratados dispongan otra cosa.

El Consejo de la Unión Europea (Consejo de Ministros, art. 16 TUE)

• Composición: Un representante de cada Estado miembro a nivel ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro. Se reúne en diferentes formaciones (Asuntos Generales, Asuntos Exteriores, ECOFIN, etc.).
• Presidencia: Rotatoria semestral entre los Estados miembros (en grupos de tres durante 18 meses), con la excepción del Consejo de Asuntos Exteriores, que está presidido de forma permanente por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
• Votación por mayoría cualificada (art. 16.4 TUE):
  • Requiere un mínimo del 55 % de los Estados miembros (al menos 15 Estados).
  • Que representen al menos al 65 % de la población total de la Unión Europea.
  • Minoría de bloqueo: Debe incluir al menos a 4 Estados miembros; en caso contrario, la mayoría cualificada se considerará alcanzada aun cuando no se cumpla el criterio de población.

La Comisión Europea (art. 17 TUE)

• Papel: Promueve el interés general de la Unión y toma las iniciativas adecuadas con este fin. Es la «guardiana de los Tratados» (supervisa la aplicación del Derecho comunitario bajo el control del TJUE).
• Iniciativa legislativa: Ostenta el monopolio de la propuesta legislativa: los actos legislativos solo se aprueban a propuesta de la Comisión, salvo contadas excepciones.
• Composición: Un Comisario por cada Estado miembro, nombrados por su competencia general y compromiso europeo, con absoluta independencia de sus gobiernos nacionales. Mandato de 5 años (coincidente con la legislatura del Parlamento Europeo).

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE, art. 19 TUE)

• Misión: Garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Sede en Luxemburgo.
• Órganos: Se compone del Tribunal de Justicia (1 juez por Estado miembro asistido por Abogados Generales) y el Tribunal General (al menos 2 jueces por Estado miembro).
• Procedimientos clave de examen:
  • Cuestión prejudicial (art. 267 TFUE): Mecanismo estelar de colaboración judicial mediante el cual los órganos jurisdiccionales nacionales consultan al TJUE sobre la interpretación de los Tratados o la validez/interpretación de los actos de las instituciones comunitarias. Su pronunciamiento vincula al juez nacional.
  • Recurso de incumplimiento (arts. 258 a 260 TFUE): Interpuesto por la Comisión o por un Estado contra otro Estado por vulnerar el Derecho de la Unión; puede concluir con multas coercitivas o suma a tanto alzado.
  • Recurso de anulación (art. 263 TFUE): Control de legalidad de los actos legislativos comunitarios.

---

4. Fuentes del Derecho Comunitario y su eficacia interna

El sistema normativo de la Unión distingue con nitidez:

1. Derecho Originario o Primario: Tratados constitutivos (TUE, TFUE), Tratados de Adhesión y reformas, y la Carta de los Derechos Fundamentales. Ocupa la cúspide jerárquica.
2. Derecho Derivado o Secundario (art. 288 TFUE):
   • Reglamento: Alcance general, obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro desde su publicación en el DOUE o la fecha que fije. No requiere transposición nacional.
   • Directiva: Obligatoria para los Estados destinatarios en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando a las instancias nacionales la elección de la forma y de los medios mediante la oportuna norma de transposición interna dentro del plazo otorgado.
   • Decisión: Obligatoria en todos sus elementos. Si designa destinatarios específicos, solo obligará a éstos.
   • Recomendaciones y Dictámenes: No tienen carácter vinculante.

Principios de Primacía y Efecto Directo

• Primacía del Derecho Comunitario (Sentencia Costa c. ENEL, 1964): En caso de contradicción entre una norma de la Unión y una norma interna de un Estado miembro (sea cual fuere su rango, incluso constitucional), prevalece la norma comunitaria. El juez nacional debe inaplicar la norma interna contraria.
• Efecto Directo (Sentencia Van Gend en Loos, 1963): Las normas de la Unión suficientemente claras, precisas e incondicionales engendran derechos y obligaciones que los particulares pueden invocar directamente ante sus órganos jurisdiccionales nacionales sin necesidad de intermediación estatal.