Ley 40/2015: principios, órganos colegiados y responsabilidad patrimonial

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, es la pareja de la Ley 39/2015: la 39 regula cómo se relaciona la Administración con los ciudadanos (procedimiento) y la 40 cómo se organiza y funciona por dentro. En el bloque común se preguntan sobre todo cuatro piezas de su Título Preliminar: los principios, los órganos colegiados, la abstención y recusación y la responsabilidad patrimonial. Son preguntas de plazos y listas cerradas.

Dónde está cada cosa

Objeto y ámbito (arts. 1 y 2)

La ley regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones, los principios de la responsabilidad y de la potestad sancionadora y la organización de la Administración General del Estado (AGE) y su sector público institucional.

El sector público comprende la AGE, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades de la Administración Local y el sector público institucional. Este último incluye los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes (sujetas a los principios del art. 3 y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas) y las Universidades públicas (por su normativa específica y, supletoriamente, por esta ley).

Son Administraciones Públicas la AGE, las autonómicas, las locales y los organismos públicos y entidades de derecho público. Las entidades de derecho privado y las Universidades forman parte del sector público pero no tienen esa consideración (art. 2.3).

Principios generales (art. 3)

El apartado 1 reproduce el art. 103.1 de la Constitución: objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Añade la lista de principios de actuación:

• a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
• b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
• c) Participación, objetividad y transparencia.
• d) Racionalización y agilidad de los procedimientos y de las actividades materiales de gestión.
• e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
• f) Responsabilidad por la gestión pública.
• g) Planificación y dirección por objetivos, control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
• h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
• i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
• j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
• k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

Además, las Administraciones se relacionan entre sí por medios electrónicos que aseguren la interoperabilidad y la seguridad, y cada una actúa con personalidad jurídica única (art. 3.2 y 3.4).

Principios de intervención (art. 4): cuando una Administración limita derechos o exige requisitos para una actividad, debe aplicar la proporcionalidad, elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad y justificar su adecuación, sin tratos discriminatorios, y evaluar periódicamente sus efectos.

Órganos colegiados (arts. 15-22)

Qué son (art. 20.1): órganos creados formalmente, con tres o más personas, con funciones de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control.

Funcionamiento común (arts. 15-18):

• Secretario (art. 16): puede ser miembro del órgano o una persona al servicio de la Administración. Vela por la legalidad formal y material de las actuaciones y certifica los acuerdos.
• Sesiones a distancia (art. 17.1): todos los órganos colegiados pueden constituirse, reunirse, adoptar acuerdos y remitir actas presencialmente o a distancia, salvo que su reglamento interno diga lo contrario. El correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias son medios válidos.
• Quórum (art. 17.2): Presidente y Secretario (o quienes les suplan) y al menos la mitad de los miembros. Si están reunidos el Secretario y todos los miembros, pueden constituirse sin convocatoria previa si así lo deciden todos.
• Orden del día (art. 17.4): no se puede deliberar sobre un asunto que no figure en él, salvo que asistan todos los miembros y la mayoría declare la urgencia.
• Acuerdos (art. 17.5 y 17.6): por mayoría de votos. Quien vota en contra o se abstiene queda exento de la responsabilidad que pueda derivarse de los acuerdos.
• Actas (art. 18): las levanta el Secretario con los asistentes, el orden del día, el lugar y tiempo, los puntos principales de las deliberaciones y los acuerdos. Las sesiones pueden grabarse; si se graban, no hace falta recoger en el acta los puntos de la deliberación. El acta se aprueba en la misma sesión o en la siguiente.

Órganos colegiados de la AGE (arts. 19-22):

Abstención y recusación (arts. 23 y 24)

Motivos de abstención (art. 23.2):

• a) Tener interés personal en el asunto o en otro cuya resolución pueda influir; ser administrador de una sociedad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
• b) Vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable, y parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con los interesados, los administradores de entidades interesadas o sus asesores, representantes o mandatarios; o compartir despacho profesional con ellos.
• c) Amistad íntima o enemistad manifiesta con esas personas.
• d) Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento.
• e) Tener relación de servicio con una persona interesada directamente o haberle prestado servicios profesionales en los dos últimos años.

Responsabilidad patrimonial (arts. 32-37)

Su base constitucional es el art. 106.2 CE. La Ley 40/2015 fija los principios y la Ley 39/2015 el procedimiento.

Requisitos (arts. 32 y 34):

1. Lesión en cualquiera de los bienes o derechos del particular, que este no tenga el deber jurídico de soportar.
2. Consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (responsabilidad objetiva).
3. Daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo.
4. Que no haya fuerza mayor.

La anulación de un acto en vía administrativa o judicial no presupone por sí misma derecho a indemnización (art. 32.1). Tampoco se indemnizan los daños que no se podían prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica en el momento en que se produjeron (art. 34.1).

Responsabilidad del Estado legislador (art. 32.3 a 32.6): procede cuando lo prevea el propio acto legislativo, y también cuando el daño deriva de una ley declarada inconstitucional o de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea. En los dos últimos casos el particular debe haber obtenido sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación que causó el daño, alegando la inconstitucionalidad o la infracción después declarada. Para el Derecho de la UE se exige además que la norma confiera derechos a los particulares, que el incumplimiento esté suficientemente caracterizado y que haya relación de causalidad directa. Se indemnizan los daños de los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia (art. 34.1). La responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia se rige por la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 32.7).

Indemnización (art. 34): se calcula con los criterios de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables; en muerte o lesiones corporales pueden tomarse como referencia los baremos de seguros obligatorios y de la Seguridad Social. Se calcula al día en que la lesión se produjo, actualizada al fin del procedimiento con el Índice de Garantía de la Competitividad del INE, más los intereses de demora. Puede sustituirse por una compensación en especie o pagos periódicos si hay acuerdo con el interesado.

Varias Administraciones (art. 33): en las fórmulas conjuntas de actuación responden solidariamente frente al particular. En otros casos de concurrencia se reparte según competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, y es solidaria si no puede determinarse.

Relaciones de derecho privado (art. 35): también se rigen por los arts. 32 y siguientes, aunque la Administración actúe a través de una entidad de derecho privado.

Responsabilidad de autoridades y personal (arts. 36 y 37):

• El particular reclama directamente a la Administración, nunca al empleado (art. 36.1).
• Tras indemnizar, la Administración exige de oficio al causante la responsabilidad por dolo, o culpa o negligencia graves (acción de regreso), ponderando el resultado dañoso, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional y su relación con el daño (art. 36.2). Igual procedimiento si el empleado causa daños en los bienes de la propia Administración (art. 36.3).
• Trámites del procedimiento (art. 36.4): alegaciones 15 días, prueba 15 días, audiencia 10 días, propuesta de resolución en 5 días y resolución en 5 días. La resolución pone fin a la vía administrativa.
• La exigencia de responsabilidad penal no suspende el procedimiento de responsabilidad patrimonial, salvo que la determinación de los hechos en vía penal sea necesaria para fijarla (art. 37.2).

Plazo para reclamar (art. 67.1 Ley 39/2015): el derecho prescribe al año de producirse el hecho o acto o de manifestarse su efecto lesivo. En daños físicos o psíquicos cuenta desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. Si el daño deriva de una ley inconstitucional o contraria al Derecho de la UE, el año cuenta desde la publicación de la sentencia en el BOE o en el Diario Oficial de la UE.